Onverantwoordelijk besturen door het IBKI geeft geen pas

Een burger moet bij de rechter terecht kunnen, als hij het niet eens is met een beslissing van de overheid. Om dit systeem goed te laten functioneren moet de overheid zich aan een aantal wettelijke regels houden en handelen op een wijze die strookt met de inhoud en de aard van het wettelijk systeem. Dat blijkt helaas soms makkelijker gezegd dan gedaan: de overheid kan (helaas) ook de grenzen van deze wetgeving opzoeken, deze grenzen overschrijden, en in ieder geval contrair aan de geest van het wettelijk systeem opereren. In dit blog wil ik hier nader op in gaan, aan de hand van een concreet voorbeeld uit eigen ervaring.

In wezen speelt hier hetzelfde als bij een de laatste tijd veelbesproken onderwerp, openbaarheid van bestuur: de overheid moet conform de inhoud en de geest van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) – vanaf 1 mei de Wet open overheid (WOO) – en de Archiefwet handelen, maar doet dat in veel gevallen niet. Veelzeggend is in dit opzicht het recente interview dat het NRC had met de (oud-) privacyfunctionaris bij de korpsleiding van de politie. Delen van de overheid plegen „grootschalige obstructie” om informatie maar niet openbaar te hoeven maken, aldus deze voormalig ambtenaar. Een dergelijke, als onverantwoordelijk te kwalificeren houding van de overheid als het gaat om openbaarheid van bestuur, kunnen we ook herkennen als het gaat om de rechtsbescherming.

Rechtsbescherming en de Awb

Het bestuursrecht heeft in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een systeem van rechtsbescherming gecreëerd dat toegang tot de bestuursrechter mogelijk maakt: er moet dan sprake zijn van een (appellabel) besluit van een bestuursorgaan waarbij de burger belanghebbende is. In het systeem van bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de Awb zijn de bovengenoemde drie begrippen – besluit, bestuursorgaan en belanghebbende – in enkele wettelijke bepalingen (met name art. 1:1, art. 1:2 en art. 1:3 Awb) gedefinieerd. De afgelopen dertig jaar heeft de bestuursrechter diverse uitspraken gedaan die deze definities verder interpreteren, soms wat op rekken en toepassen in concrete gevallen. Ook de wetgever en het bestuur zijn al decennia met deze begrippen aan de slag.

Een bestuursrechtjurist die zelf wil opkomen tegen een overheidsbeslissing waarmee hij het niet eens is of die iemand bijstaat waarvoor dit geldt, is daarom in de regel als eerste op zoek naar het overheidsbesluit waartegen hij bezwaar en beroep kan instellen. Dat is in veel gevallen eenvoudig: besluiten moeten immers volgens de Awb door het bestuur bekend worden bekendgemaakt, waarbij deze bekendmaking bij besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht plaatsvindt door toezending of uitreiking aan deze belanghebbende(n), onder wie begrepen de aanvrager. Daarbij wordt tevens melding gemaakt van de rechtsmiddelen die tegen dit besluit kunnen worden ingesteld. Het kan, zo leert mijn eigen ervaring, helaas ook anders en wel op een manier die de burger met een kluitje in het riet stuurt. Dit zijn grote woorden, dus reden om concreet te worden.

Een casus: de rijinstructeur

Een kennis van me – laten we hem aanduiden als K. – is rijinstructeur. Om als rijinstructeur te mogen werken is op grond van artikel 7 van de Wet Rijonderricht Motorrijtuigen (WRM) een certificaat nodig. Dit certificaat wordt in de praktijk aangeduid als bevoegdheidspas. Deze bevoegdheidspas heeft volgens art. 13 WRM een geldigheidsduur van vijf jaar. Daarna moet de pas worden verlengd. De pas van K. was geldig vanaf 17 mei 2017. In december 2021 kreeg hij een mail van een medewerker Klantcontact van het bevoegde bestuursorgaan, de Stichting Vakopleiding Automobiel- en Motorrijwielbedrijf (om mij niet helemaal duidelijke redenen afgekort als IBKI). In deze mail werd aangegeven dat K. aan een aantal voorwaarden moest voldoen om zijn pas door het IBKI te laten verlengen. Eén van deze voorwaarden was het volgen van praktische bijscholing. Als niet tijdig aan de voorwaarden zou worden voldaan zou de bevoegdheid van K. niet worden verlengd.

De inhoudelijke kwestie was hier dat art. 12b WRM ingevolge een recente wetswijziging bepaalt dat aan de verplichting voor de genoemde praktische bijscholing ook is voldaan als de instructeur binnen de geldigheidsduur van zijn certificaat een certificaat behaalt voor een andere motorrijtuigcategorie (A, C, D of T). K. had in 2019 een certificaat behaald voor categorie D (bus), en zou dus in beginsel aan de verplichting hebben voldaan. Het IBKI  interpreteerde de wet echter aldus, dat het certificaat D als vervanging voor de praktische bijscholing pas kon gelden als het certificaat was behaald na inwerkingtreding van de wetswijziging: 1 april 2020. K. kwam hier pas achter toen hij voor het vervallen van zijn oude pas geen nieuwe bevoegdheidspas kreeg opgestuurd. Niet omdat hij er door het IBKI over werd bericht overigens, maar door zelf te bellen waarom hij geen nieuwe pas had gekregen.

Op 19 mei j.l. ontving hij als reactie van een medewerker Klantcontact van het IBKI een mail met de volgende, tamelijk ontluisterende, mededeling:

“Helaas is uw pas op 17 mei 2022 vervallen en heeft u niet aan de verplichte bijscholingen voldaan. U heeft op 4 januari 2019 uw D fase 3a examen succesvol afgelegd, helaas heeft deze niet meegeteld voor de 5-jaarlijkse verlenging van uw WRM pas. De eventuele stagebeoordeling voor aanvullende categorieën tellen pas sinds wetswijziging van 1 april 2020 mee als praktijkbegeleiding voor de 5-jaarlijkse verlenging van uw WRM pas.

Bovenstaand betekend (sic) dat u op dit moment niet meer bevoegd bent als rijinstructeur. Deze bevoegdheid kunt u terugkrijgen door het ‘’Herintrederstraject’’ succesvol af te ronden.”

Resultaat van dit alles was dat K. lelijk met de gebakken peren zat. Hij meende aan de voorwaarden voor verlenging van de bevoegdheidspas te voldoen, had de relevante hokjes aangekruist in de digitale IBKI web-omgeving, hoorde niets, kreeg geen nieuwe pas, moest zelf vragen waarom niet en kreeg toen pas antwoord, niet van of namens het bestuursorgaan zelf, maar van een medewerker Klantcontact. Resultaat was per direct geen bevoegdheidspas, per direct stoppen met rijles geven, per direct leerlingen die overstappen, kortom: naast de (administratieve) gebakken peren ook aanzienlijke schade.

Wat dit alles nog erger maakt is dat de uitleg van de WRM die door de medewerker Klantcontact werd gegeven apert onjuist is: dat het IBKI ervan uitgaat dat een nieuw certificaat (voor K. categorie D) pas als alternatief voor de praktische bijscholing kan gelden als dit certificaat is behaald na inwerkingtreding van de wetswijziging, is in strijd met de tekst van art. 12b WRM. Deze heeft het over het behaald zijn van die nieuwe bevoegdheid gedurende de geldigheidsduur van het certificaat. Deze was bij K. vijf jaar vanaf 17 mei 2017. Het behalen door K. van het certificaat voor categorie D in 2019 was daarmee binnen deze geldigheidsduur. Dat laatstgenoemde interpretatie juist is, blijkt overigens ook uit een aantal voorbeelden die het IBKI zelf geeft in een nieuwsbrief uit 2019 met betrekking tot de gevolgen van de dan aanstaande wetswijziging.

Onverantwoordelijk bestuur

Deze wijze van opereren door het IBKI verdient wat mij betreft het label onverantwoordelijk: de wet wordt onjuist uitgelegd, maar bovenal wordt gemakzuchtig en onzorgvuldig omgegaan met de regels inzake rechtsbescherming, die uitgaan van een besluit dat wordt bekendgemaakt waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Is er hier ergens een besluit te vinden van het IBKI waartegen K. had kunnen ageren? Is dat besluit aan hem bekendgemaakt? Staat er een rechtsmiddelverwijzing in? Niets van dat alles. De mail van de medewerker Klantcontact is het enige schriftelijke stuk dat K. van het IBKI had ontvangen. Dat is evident geen besluit, want het is niet afkomstig van het bestuursorgaan zelf, het IBKI. Wat er ook nog is, is het verlopen van K. zijn certificaat op 17 mei 2022. Hierover heeft hij geen brief of iets dergelijks van het IBKI gekregen, dit blijkt alleen uit zijn IBKI-account. Daar staat sinds 17 mei 2022: ‘Lesbevoegdheid WRM; datum behaald 17-05-2017; datum verlopen 17-05-2022’. Dat is alles.

Op deze manier wordt een rijinstructeur opgezadeld met voor hem zeer belangrijke consequenties – geen lesbevoegdheid meer, geen rijles meer, geen geld meer, u mag herintreden als u opnieuw examen heeft gedaan – terwijl de overheidsbeslissing die dit gevolg creëert in nevelen is gehuld. Dit blijkt het IBKI overigens wel vaker te overkomen. In 2021 oordeelde de rechtbank Midden-Nederland hierover in niet mis te verstane bewoordingen. Het betrof hier de situatie dat een rijinstructeur zijn Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) een paar dagen na de uiterste geldigheidsdatum van zijn bevoegdheidspas bij het IBKI had aangeleverd. De rechtbank overweegt dat voor het laten voortduren van de geldigheid van het certificaat ná deze vijf jaar hoe dan ook een nieuw besluit van het IBKI nodig is, maar dat het IBKI hier geen besluit heeft genomen voor het aflopen van de geldigheidsduur van eisers certificaat op 5 september 2020. Dit heeft dan tot gevolg dat die geldigheid na die datum van rechtswege is verlopen (net zoals bij K., zij het om andere redenen, het geval was). Daar voegt de rechtbank dan nog aan toe dat de (systematiek van) de WRM allerminst uitblinkt in helderheid.

Onduidelijke wetgeving en, vooral, onverantwoordelijk bestuur, zo kan de conclusie zijn. Toch krijgt dit blog een positief einde, in ieder geval waar het gaat om het concrete geval van mijn kennis K. Hoewel er geen duidelijk Awb-besluit van het IBKI voorlag, is, om bestuursrechtelijke rechtsbescherming te kunnen vinden, namens K. toch maar bezwaar gemaakt bij het IBKI tegen ‘de beslissing van het IBKI om de pas niet te verlengen’ en is een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan. Dat het hier kwestieus was of er wel sprake was van een appellabel besluit in de zin van de Awb was duidelijk, maar het zou toch wel zeer ongewenst zijn om in dit soort geschillen met een bestuursorgaan bij de burgerlijke rechter aan te moeten kloppen. Uiteindelijk is door de advocaat van het IBKI contact gezocht met de mededeling dat inhoudelijk gezien voor onze uitleg van de WRM wel iets te zeggen was, hoewel er formeel over kon worden getwist of er wel een appellabel besluit was. In ieder geval zou K. toch en met terugwerkende kracht een nieuwe pas krijgen alsook, na enig aandringen, schadevergoeding voor gederfde inkomsten. Twee weken na het verlopen van zijn bevoegdheidspas, heeft K. daadwerkelijk een nieuwe pas ontvangen. Hij kon weer aan het werk en kon aan de slag om de schade die hij had opgelopen zoveel mogelijk te beperken.

Conclusie

Hoewel dit einde voor K. positief was, is dit het voor het opereren van het IBKI niet. Ook al mag onduidelijke wetgeving daar misschien mede debet aan zijn, het beeld van een bestuursorgaan dat rechtsbescherming bemoeilijkt door onduidelijk te opereren bij het nemen van besluiten, zich daarbij te baseren op een voor rijinstructeurs nadelige uitleg van de wet die duidelijk onjuist is, met grote schade voor rijinstructeurs als gevolg, blijft hangen. Last but not least rijst dan nog de vraag wie allemaal nog meer met soortgelijk handelen van het IBKI te maken hebben gehad, zonder voldoende kennis van het bestuursrecht te hebben kunnen organiseren om dit handelen aan te pakken. Kortom: dit alles staat wat mij betreft haaks op wat de Awb-wetgever bij de vormgeving van de rechtsbescherming in het bestuursrecht voor ogen heeft gehad.