Wettelijk kader zorgt voor beperkingen bij afhandeling van Groningse aardbevingsschade

Op grond van de Tijdelijk wet Groningen (TwG) is de overheid, via het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), verantwoordelijk voor de afhandeling van Groningse aardbevingsschade. Het doel van die wet is om de aardbevingsschade op een rechtvaardige, voortvarende en ruimhartige manier én met oog voor menselijke maat af te handelen. Uit onderzoek van Andersson Elffers Felix (AEF) en Ucall blijkt dat veel gedupeerden goed worden gecompenseerd, maar er ook een aanzienlijk aantal gevallen bestaat waarin dat niet het geval is. De TwG biedt nog geen goede oplossing voor complexe schadegevallen. De belangrijkste reden hiervoor is dat de TwG het IMG de opdracht geeft de aansprakelijkheid van de exploitant, de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), af te wikkelen volgens het reguliere aansprakelijkheidsrecht. Daardoor is de speelruimte voor het IMG om ingewikkelde schadegevallen goed te helpen beperkt, en komen daar tijdrovende en complexe procedures bij kijken. In dit blog geven we beknopt enkele bevindingen weer. Vanuit Ucall waren Emanuel van Dongen en Elbert de Jong betrokken bij het onderzoek.

De Tijdelijke wet Groningen

Enige tijd bestond er een hybride stelsel van schadeafhandeling waarbij het uitgangspunt was dat de exploitant, als aansprakelijke partij, primair verantwoordelijk is voor de afhandeling van schade die hij als gevolg van zijn mijnbouwactiviteiten veroorzaakt. In dat stelsel speelde het Centrum Veilig Wonen (CVW), van begin 2015 tot 31 maart 2017 een belangrijke rol. Het CVW moest conflicten voor de civiele rechter over de schadeafhandeling zo veel mogelijk voorkomen. De wijze van schadeafhandeling in dit stelsel leidde echter tot onvrede bij gedupeerden. De twee belangrijkste bezwaren waren: 1) de NAM was nog te veel betrokken bij de schadeafhandeling waardoor gedupeerden het schadeafhandelingsproces en de uitkomsten daarvan als onbevredigend en onrechtvaardig ervaarden en 2) de verhouding tussen de gedupeerde en de NAM werd door gedupeerden als ongelijkwaardig ervaren, zowel in de schadeafhandelingsprocedure van het CVW als in de procedure bij de burgerlijke rechter.

Als reactie op deze bezwaren heeft de overheid de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling naar zich toegetrokken. De aansprakelijkheid van de exploitant jegens de gedupeerde wordt nu via publiekrechtelijke weg afgehandeld zonder betrokkenheid van de exploitant. Dit is een uitzonderlijke stap, omdat schade die is veroorzaakt door een private partij in beginsel langs civielrechtelijke weg wordt afge­wikkeld. Er is voor gekozen om de schadeafhandeling in de bestuursrechtelijke kolom te plaatsen, maar het civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht is leidend bij de inhoudelijke afhandeling van de schade. De overheid neemt met deze stap daarnaast niet de aansprakelijkheid van de exploitant op zich.

Sinds 2020 heeft deze publiekrechtelijke schadeafhandeling een specifieke wettelijke grondslag gekregen in de Tijdelijke wet Groningen (TwG). De TwG regelt ook dat de uitvoering van de schadeafhandeling in onafhankelijkheid plaats­vindt door een zelfstandig bestuursorgaan (zbo): het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG). Het IMG beslists over kwesties van schade door bodembeweging als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg. Hierbij kan gedacht worden aan vergoeding fysieke schade aan gebouwen en objecten, schade door waardedaling en immateriële schade. Het IMG is overigens, op een uitzondering na, niet bevoegd te beslissen over een aanvraag voor (vergoeding van schade die verband houdt met) preventieve maatregelen of in natura preventieve maatregelen.

De hoofddoelen van de TwG

De TwG, zo blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet, stelt verschillende doelen aan de schadeafhandeling in Groningen. Die doelen blijken met name uit de in de parlementaire geschiedenis aangedragen rechtvaardigingen voor een publieke schadeafhandeling. De belangrijkste rechtvaardiging is dat schadeafhandeling door het IMG zou leiden tot een adequate en onafhankelijke afhandeling van alle vormen van schade als gevolg van bodembeweging door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg door de overheid en de financiering daarvan. Bovendien, zo vermeldt de parlementaire geschie­denis, neemt de Staat hiermee de verantwoordelijkheid op zich om te komen tot een rechtvaardige en onafhankelijke schadeafhandeling waarbij er oog is voor de menselijke maat, en waarbij de schade op ruimhartige wijze wordt vergoed.

Evaluatie van de TwG en de methodologie

Artikel 20 van de wet bepaalt dat de eerste evaluatie twee jaar na inwerkingtreding van de wet plaats moet vinden. In opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft Andersson Elffers Felix (AEF) in samenwerking met de Universiteit Utrecht dit evaluatieonderzoek uitgevoerd. In het onderzoek hebben we, kort gezegd, bekeken in welke mate de hiervoor genoemde doelen ook daadwerkelijk worden gehaald. Het onderzoek bestond uit onder meer een analyse van de (totstandkoming van de) TwG, interviews met betrokkenen bij de schadeafhandeling, groepsinterviews met gedupeerden, een online vragenlijst over schadeafhandeling onder de leden van het Groninger Panel, een analyse van juridische literatuur en jurisprudentie, en een analyse van uitvoeringscijfers van het IMG (waaronder gegevens over uitvoeringskosten).

De belangrijkste resultaten

De kern van onze bevindingen is dat veel gedupeerden goed worden gecompenseerd, maar er ook een aanzienlijk aantal gevallen bestaat waarin dat niet het geval is. Voor een belangrijk deel houdt die vaststelling verband met het gegeven dat het IMG de aansprakelijkheid van de exploitant afhandelt en waarbij het civiele aansprakelijkheidsrecht het inhoudelijke beoordelingskader vormt.

De inhoud van het civiele aansprakelijkheidsrecht is, met andere woorden, van groot belang voor de mate waarin de schade voortvarend, ruimhartig, rechtvaardig en onafhankelijk kan worden afgehandeld, met oog voor de menselijke maat.

Een voorbeeld: om tot schadevergoeding over te gaan, moet het IMG onder meer voor iedere schade vaststellen of er sprake is van aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant. Ook moet de omvang van de schade worden vastgesteld. In veel gevallen levert dat weinig problemen op, maar zeker bij woningen met complexe schades leidt dit tot zeer uitgebreide schaderapporten, die zeer technisch van aard zijn, met soms verschillen van inzicht tussen diverse deskundigen over schadeoorzaken. Dit levert het risico op langlopende procedures, juridische escalatie en voort­durende onzekerheid voor bewoners.

De toepassing van het civiele aansprakelijkheidsrecht door een bestuursorgaan leidt daarnaast tot protocollering en wordt door (bewoners)organisaties ervaren als gejuridiseerd. Dit beperkt de ruimte om in te spelen op specifieke behoeften of vraagstukken bij met name complexere gevallen (denk aan samenloop met versterking, bijzondere (monumentale) objecten), etc.). We zien dat het IMG de grenzen van het schade­­­­vergoedingsregime opzoekt om te komen tot een ruimhartige schadeafhandeling, maar dat het daarbij wel binnen de kaders blijft van het civiele recht (aangezien het de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de exploitant afwikkelt en het IMG geen tegemoet­komingen op een andere grondslag kan toekennen). Dat sluit niet altijd aan op de behoeften of problemen van burgers.

Met het door het IMG ‘in de plaats treden van de exploitant’ (zoals de parlementaire geschiedenis het verwoordt) ontstaat ook het risico dat de overheid zelf onderdeel van het probleem wordt, doordat burgers de overheid tegenover zich vinden in plaats van aan hun zijde. Dat speelt het sterkst als schadeaanvragen worden afgewezen en burgers gaan procederen tegen de overheid (c.q. het IMG). Deze (in verhouding kleine) groep heeft het gevoel dat de overheid hen niet kan helpen bij hun problemen.

Ten slotte blijkt dat gedupeerden, politiek en andere maatschappelijke actoren soms meer verwachten van het IMG. Vaak omschrijven zij de opdracht aan het IMG als het ruimhartig compenseren van de schade in het aardbevingsgebied (los van het afwikkelen van de aansprakelijkheid van de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), of het bijdragen aan oplossingen voor de problemen van burgers die zijn geconfronteerd met schade.

Het volledige rapport is via deze link te raadplegen.