Diplomatieke immuniteit voor uitbuiting van huispersoneel?

De uitbuiting van huishoudelijk personeel door diplomaten is een oud zeer, ook in Nederland. De Volkskrant schreef vorig jaar dat bij het ministerie van Buitenlandse Zaken de afgelopen vijf jaar 26 particuliere bedienden van diplomaten geaccrediteerd in Nederland melding hadden gemaakt van uitbuiting. Het ging daarbij om onderbetaling, slechte arbeidsomstandigheden en ongewenste omgangsvormen. Tot nu toe ging men ervan uit dat die diplomaten op basis van het internationaal recht immuniteit genieten. Dat wil zeggen dat ze niet voor de nationale rechter kunnen worden gedaagd van de staat waar ze geaccrediteerd zijn. Deze immuniteit – die de facto vaak op straffeloosheid neerkomt – werkt misbruik in de hand.

Rechterlijke beslissingen die immuniteit verwerpen ingeval van uitbuiting, kunnen in dat licht wellicht gedragsverandering teweegbrengen. The Guardian berichtte onlangs dat het Britse Hooggerechtshof heeft beslist dat de diplomatieke immuniteit niet langer gold in geval van uitbuiting van particuliere bedienden. Een gedetailleerde lezing van het arrest van het Britse Hooggerechtshof leert evenwel dat de verwerping van de diplomatieke immuniteit door het Hof niet overdreven moet worden. Het arrest betreft immers slechts ex-diplomaten, en niet diplomaten in functie. Deze laatsten blijven recht hebben op quasi-absolute diplomatieke immuniteit: slechts in drie uitzonderlijke situaties vermeld in artikel 31(1) van het Verdrag van Wenen inzake Diplomatiek Verkeer (1961) zou immuniteit niet gelden (erfrechtkwesties, zakelijke vorderingen betreffende inzake onroerende goederen, en geschillen over commerciële of professionele activiteiten). Deze blogpost argumenteert dat  de immuniteit van diplomaten in functie zich in beginsel blijft uitstrekken tot uitbuiting van huispersoneel en andere schendingen van de grondrechten door diplomaten. Dit zal slechts anders zijn indien voldoende staatspraktijk zich ontwikkelt die de immuniteit niet van toepassing acht in dergelijke gevallen, of tenzij een extra uitzondering in artikel 31(1) van het Verdrag van Wenen wordt gecreëerd via verdragsamendement.

De Britse zaak waarnaar werd verwezen, is Reyes v Al Malki (beslist 18 oktober 2017). Die betrof de uitbuiting van een Filipijnse huishoudster door een diplomaat uit Saudi-Arabië en zijn echtgenote, de Al Malki’s. De huishoudster, Reyes, voerde aan dat zij overdreven lang moest werken, dat ze geen deugdelijke huisvesting kreeg, dat haar paspoort in beslag was genomen, dat ze het huis niet mocht verlaten of met anderen mocht communiceren, en dat ze niet betaald werd. De feiten speelden zich af in 2011. In 2014 kwam een eind aan de ambtstermijn van de diplomaat, waarna hij vertrok uit het Verenigd Koninkrijk. Reeds in 2011 had Reyes een procedure voor een Britse rechtbank aangespannen. Het Hof van Beroep (Court of Appeal) oordeelde echter dat de Al Malki’s immuniteit genoten op basis van artikelen 31 en 37 van het Weens Verdrag inzake Diplomatiek Verkeer.

Omdat Al Malki op het moment van de beslissing van het Hooggerechtshof echter niet meer geaccrediteerd was in het Verenigd Koninkrijk, was dit Hof van oordeel dat het geen beslissing hoefde te nemen over het al dan niet voorhanden zijn van een uitzondering op de diplomatieke immuniteit wat betreft vermeende uitbuiting. Het Hof kon zijn beslissing beperken tot de vraag of een diplomaat na het neerleggen van zijn functie vervolgd kon worden. Daarvoor moest het de vraag beantwoorden of de tewerkstelling van huispersoneel en het in het kader daarvan begane misbruik een officiële functie is van een diplomaat. Overeenkomstig artikel 39 van het Verdrag Diplomatiek Verkeer, strekt de immuniteit, nadat de diplomatieke functie ten einde is gekomen,  zich immers slechts uit tot handelingen die de diplomaat heeft gesteld bij de uitoefening van zijn taken als lid van de diplomatieke missie. Het antwoord op die vraag is relatief vanzelfsprekend. Men kan moeilijk volhouden dat uitbuiting van huispersoneel in de private residentie van de diplomaat een officiële, diplomatieke handeling is. De beslissing van het Hof dat de diplomaat en zijn echtgenote voor die praktijk geen immuniteit genieten, is dan ook weinig verrassend.

De ‘olifant in de kamer’ in deze zaak was evenwel of diplomaten in functie immuniteit genieten. Zoals gezegd hoefde het Hof op deze vraag niet te antwoorden. Toch wijdden de verschillende rechters er heel wat inkt aan. Hoewel hun overwegingen slechts de status van obiter dictum hebben (ze liggen niet ten grondslag aan de beslissing in de zaak), is hun belang voor toekomstige zaken, ook in andere landen zoals Nederland, niet te onderschatten. Dat is met name zo omdat de argumentatie sterk ingebed is in het internationaal recht. Er vallen twee kampen te onderscheiden bij de vijf rechters betrokken bij deze zaak: twee rechters zijn van oordeel dat de immuniteit van diplomaten in functie blijft gelden in uitbuitingszaken, drie anderen zijn van oordeel dat dit niet het geval is.

Het eerste kamp voert in essentie aan dat de diplomatieke immuniteit absoluut is, en dat de uitzondering op deze immuniteit voor professionele en commerciële activiteiten van de diplomaat buiten de omvang van zijn functie (artikel 31(1)(c) van het Verdrag Diplomatiek Verkeer) niet van toepassing is omdat de tewerkstelling van een huishoudster bezwaarlijk als een dergelijke activiteit kan worden beschouwd. Het tweede kamp brengt daartegen in dat deze verdragsbepaling na 56 jaar moet worden geïnterpreteerd in het licht van latere juridische evoluties, specifiek het Protocol van Palermo over de preventie en bestraffing van mensensmokkel; in het licht van dit Protocol zou de uitzondering voor professionele en commerciële activiteiten wel degelijk van toepassing zijn op uitbuiting van huispersoneel.

Mij lijkt een dergelijke dynamische interpretatie van het Weens Verdrag Diplomatiek Verkeer niet geheel overtuigend, De tekst van artikel 31 is immers voor weinig dynamische interpretatie vatbaar. Zoals Lord Sumption ook argumenteert, is het  inderdaad moeilijk vol te houden dat uitbuiting een ‘professionele of commerciële activiteit’ van de diplomaat is, ook al gebeurt de uitbuiting buiten diens officiële werkzaamheden om. Dat de internationale gemeenschap mensensmokkel, met inbegrip van de uitbuiting van huispersoneel, wenst aan te pakken, betekent nog niet dat de staten de bedoeling hadden dat de diplomatieke immuniteit – een procedureel beletsel voor het uitoefenen van rechtsmacht – per se zou wijken.

Een en ander betekent niet dat een additionele uitzondering op de principiële diplomatieke immuniteit voor schendingen van de mensenrechten, met inbegrip van misbruik van huispersoneel, ongewenst is. Integendeel: men kan enkel sympathie opbrengen voor de nobele intenties van de pleitbezorgers van deze uitzondering. Zo’n uitzondering is echter een progressieve ontwikkeling van het internationaal recht (lex ferenda). Op dit moment is ze (misschien helaas) geen geldend recht (lex lata). Zelfs de ‘progressieve’ rechters lijken dit te beseffen. Zo verwijzen Lady Hale en Lord Clarke naar ‘desirable developments in this area of the law’ (para. 69; eigen cursivering). Op dit moment is in ieder geval onvoldoende staatspraktijk voorhanden om te kunnen spreken van een additionele, gewoonterechtelijke uitzondering op de principiële diplomatieke immuniteit voor schendingen van de mensenrechten.

Zolang de immuniteit voor diplomaten in functie blijft gelden, zullen gaststaten op andere manieren de belangen van huispersoneel dienen te behartigen. Dat kan variëren van het opzetten van sensibiliseringcampagnes of het uitoefenen van politieke druk op buitenlandse ambassades, tot een keuze voor de ‘nucleaire optie’: diplomaten persona non grata verklaren of weigeren verblijfsdocumenten te verlenen aan huispersoneel. Ook kan, zoals Lord Wilson suggereert (para. 68), artikel 31 van het Verdrag van Wenen steeds geamendeerd worden, maar het valt nog te bezien of staten daartoe bereid zullen zijn.