Te heet onder de voeten: Trump en het klimaatakkoord

Het zijn barre tijden voor iedereen die gelooft in multilaterale oplossingen voor transnationale problemen. Vooral de verkiezing van Donald Trump, en de serie maatregelen die in de eerste paar maanden van zijn presidentschap uit het Witte Huis zijn komen rollen, hebben het vertrouwen in multilaterale samenwerking flink onder druk gezet. Na politiek-militaire samenwerking op de helling te zetten via een schoffering van NAVO-bondgenoten was het nu de beurt aan internationale klimaatsamenwerking: Trump heeft aangekondigd het klimaatakkoord van Parijs, nog zwaarbevochten door zijn voorganger Barack Obama, op te zeggen. Kan Trump echter zomaar onder een akkoord uit dat onder Obama gesloten en geratificeerd werd? Dit blog poogt hier enige antwoorden op te geven.

Eerst dient de vraag gesteld worden wat de status van het akkoord is. Zien we het klimaatakkoord slechts als een niet-bindende intentieverklaring, dan is er überhaupt geen sprake van mogelijke aansprakelijkheid voor onrechtmatige opzegging. In tegenstelling tot wat algemeen gedacht wordt, en eveneens in tegenstelling tot eerdere akkoorden als het Kyoto-protocol is het klimaatakkoord wel degelijk een verdrag in de zin van het Weens Verdrag inzake het Verdragenrecht (WVV). De VS is weliswaar geen partij bij het WVV, maar heeft de daarin staande regels wel erkend als algemeen geldend gewoonterecht. Ongeacht de woordelijke aanduiding van de overeenkomst roept het immers (enkele) bindende verplichtingen in het leven tussen Staten onderling, wat één van de redenen is dat het sluiten ervan destijds gevierd werd als overwinning. Daardoor zijn de regels van het WVV over opzegging en schending van het verdrag op het klimaatakkoord van toepassing, ongeacht de naam.

Volgens het WVV moet bij opzegging van een verdrag in beginsel moet worden gekeken naar het verdrag zelf, in dit geval dus het klimaatakkoord. Volgens artikel 28 van het akkoord kunnen partijen zich op zijn vroegst 3 jaar na inwerkingtreding – november 2016 – terugtrekken. Vanaf dat moment geldt nog een opzegtermijn van een jaar, tenzij de terugtrekkende partij zelf een latere datum bepaalt. Op zijn vroegst kan de VS dus in 2020 uit het verdrag als in 2019 de notificatie van terugtrekking wordt ingediend, dat is rond het moment waarop de inhoudelijke verplichtingen van het verdrag in werking treden. Dit lijkt de route te zijn die de regering-Trump kiest: nu een soort intentieverklaring op te stellen om in 2019 de formele notificatie in te dienen, en er dan in november 2020 uit te zijn.

De regering-Trump is echter vaker van de gevestigde route afgeweken als er politiek iets te halen viel. De officiële, langdurige procedure kan bovendien geblokkeerd worden door het Congres als de Democraten na de tussentijdse verkiezingen een meerderheid terugwinnen, of kan ongedaan worden gemaakt door Trumps opvolger. Er zijn grofweg drie alternatieven, die onder andere door Hollis in dit blog verder worden verkend. Ten eerste kan Trump betogen dat omdat Obama het verdrag niet langs de Senaat heeft laten gaan, de ratificatie “onmiskenbaar strijdig” is met nationaal recht. Daarmee is de VS ingevolge artikel 46(1) WVV nooit partij geworden bij het verdrag. Dit argument is echter onwaarschijnlijk; hoewel er discussie bestaat over de vraag of Obama’s strategische keuze om de Senaat te ontwijken bij ratificatie van het klimaatakkoord juist was, valt dit hoogstwaarschijnlijk niet onder het vereiste van ‘onmiskenbaar strijdig’ dat 46(1) WVV stelt. Het Internationaal Gerechtshof (ICJ) heeft eerdere beroepen op deze manifeste onrechtmatigheid vrij consequent afgewezen, dus de kans dat Trump op deze grond onder het klimaatakkoord uitkomt is klein.

Een tweede optie is uit het VN Klimaatverdrag van 1994, het kaderverdrag waar onder andere het Kyoto-protocol en het Parijs-akkoord onder vallen, te stappen. Ingevolge artikel 25 van dat verdrag stapt een partij bij dit verdrag namelijk ook automatisch uit de daaropvolgende protocollen. De procedure is dezelfde als de Parijs-procedure, met het verschil dat de drie-jaars-termijn al voorbij is en een notificatie van een jaar dus voldoende is. Dit zou betekenen dat de VS het complete raamwerk van klimaatbescherming gedag zegt en het lijkt er ook weer niet op dat Trump dat wil. Daarnaast valt er te betogen dat de term ‘protocollen’ uit artikel 25 niet een apart gesloten akkoord zoals het Parijs-akkoord omvat, met aparte en bindende verplichtingen, maar alleen protocollen als Kyoto en Kopenhagen.

De regering-Trump kan artikel 28 echter ook simpelweg negeren en een notie maken dat de VS per direct uit het akkoord uitstapt. Hoewel de materiële verplichtingen van het akkoord pas in 2020 ingaan zou een dergelijke publieke afwijzing wel een schending van het akkoord zijn, volgens art 60(3)(a) WVV. Die schending zou voortduren totdat de VS zich via de formele procedure alsnog afmeldt. De huidige kritiek in ogenschouw nemend ligt het niet voor de hand, maar in de paar maanden dat hij nu regeert heeft Trump al vaker laten zien zich weinig van het internationaal recht aan te trekken; deze optie is dus zeker niet bij voorbaat uit te sluiten.

Is de regering-Trump via juridische wegen te dwingen zich alsnog aan het Parijs-akkoord te houden? Het akkoord kent zelf geen handhavingsmechanisme, en voorziet ook niet in de mogelijkheid om schendingen voor te leggen aan het ICJ. Tenzij de VS vrijwillig akkoord gaat om de kwestie aan het Hof voor te leggen blijft bij een verdragsschending alleen handhaving door andere Staten open. Die handhaving kan plaatsvinden door het verbreken van diplomatieke relaties of het nemen van tegenmaatregelen en retorsies. De vraag is echter of andere verdragsluitende Staten het diplomatieke conflict willen aangaan dat hier ongetwijfeld het gevolg van zou zijn, en niet liever Trump gewoon links laten liggen. Dat laatste lijkt vooralsnog de benadering te zijn, getuige uitlatingen van onder andere Angela Merkel en Xi Jinping.

De vraag die overblijft is of het Amerikaanse recht zelf nog mogelijkheden biedt om de regering-Trump aan haar verplichtingen te houden. In beginsel staat er geen rechtsmiddel open tegen het opzeggen van het Akkoord zelf, dat is een politieke beslissing die door de uitvoerende macht wordt genomen en niet toetsbaar is door de rechter – aangenomen dat die opzegging rechtmatig gebeurt. Als de regering-Trump niet opzegt, of op onrechtmatige wijze ‘opzegt’ en het akkoord dus formeel nog geldig is, kan eventueel worden bezien of het mogelijk is via de burgerlijke rechter een procedure te starten die de regering tot naleving dwingt – een procedure a la de Urgenda-zaak.

Een dergelijke procedure is echter niet kansrijk. Wil een internationaal instrument voor de Amerikaanse federale rechter inroepbaar zijn, dan moet dat ingevolge de uitspraak van het Hooggerechtshof in Medellín v Texas ‘self-executing’ zijn; het moet direct rechten en plichten voor burgers kunnen inroepen. Dat doet het klimaatakkoord niet, het bevat afspraken tussen Staten waar de burger geen directe rechten aan kan ontlenen; anders dan bijvoorbeeld mensenrechtenverdragen, waar de Amerikaanse rechter overigens ook uiterst terughoudend mee omspringt. Wil het akkoord toepasbaar zijn in de Amerikaanse rechtssfeer, dan moet het Congres het verdrag omzetten in binnenlandse wetgeving en dat heeft het niet gedaan.

Zelfs als het akkoord zo wordt geïnterpreteerd dat het wel direct afdwingbaar is, is het maar de vraag of niet-naleving een haalbare zaak oplevert bij de Amerikaanse rechter. Niet alleen gaan de verplichtingen pas in 2020 in, maar naleving van het akkoord vraagt om een hausse aan beleidsmaatregelen waar de overheid nogal wat keuzevrijheid in heeft. Amerikaanse rechters zijn, meer dan hun Europese collega’s, erg terughoudend om daarin te treden. Eén en ander heeft ook te maken met het toepassen de zogeheten political question doctrine, de leer die voorschrijft dat de rechter in beginsel moet terugverwijzen naar het Congres als toepassing van het recht eigenlijk een politiek oordeel behelst. Claims omtrent de naleving van het Parijs-akkoord zouden hier zeer vermoedelijk op stranden.

Dat het Parijs-akkoord niet afdwingbaar is voor de rechter wil echter niet zeggen dat het akoord helemaal geen betekenis heeft in de Amerikaanse rechtsorde. Er loopt nu inderdaad een zaak die vergelijkbaar is met de Urgenda-zaak in Nederland, en waarin kort gezegd wordt gesteld dat de overheid een zorgplicht draagt t.a.v. zowel huidige als volgende generaties en hen schade toebrengt door geen maatregelen te nemen die klimaatverandering tegengaan. De toezeggingen in Parijs zijn daarin dan weliswaar geen direct toepasbaar recht, maar kunnen wel worden ingeroepen als interpretatiemethode om die zorgplicht vorm te geven. Het argument zou kunnen luiden dat de overheid wist dat ze die zorgplicht hadden, omdat ze in eerste instantie zelf al maatregelen namen om aan die plicht te voldoen – zoals het klimaatakkoord. Momenteel lijkt een dergelijke interpretatie echter ver weg, te meer omdat Amerikaanse rechters terughoudend zijn in de toepassing van internationaal recht in de nationale rechtsorde.

Het lijkt er dus op dat voor wat betreft het klimaatakkoord van Parijs een bekende kritiek op het internationaal recht opgaat: het is te vaak een speelbal in de handen van hen die op een bepaald moment de macht hebben. Dit is echter te simpel, en legt te veel de nadruk op de VS als een vormer van internationaal recht. Juist de reacties op de Amerikaanse terugtrekking laten zien dat veel andere Staten dergelijke akkoorden, en het internationaal recht in het algemeen in toenemende mate als een goed instrument zien om hun lotsverbondenheid mee uit te drukken en gezamenlijk transnationale problemen aan te pakken. In dat opzicht bezien toont Trump zich de klassieke pestkop op het schoolplein, die zich zo voor eens echter niet heer en meester van de club toont, maar slechts de buitenstaander.