Minister van Justitie verbiedt tenuitvoerlegging van vonnis tegen Europese Octrooiorganisatie: accountability van internationale organisaties blijft ver weg

Op 17 februari 2015 besliste het Gerechtshof Den Haag in kort geding dat de Europese Octrooiorganisatie (EOO), een intergouvernementele organisatie die een nevenvestiging in Rijswijk heeft, dat de organisatie op onrechtmatige wijze beperkingen had aangebracht aan vakbondsvorming en –communicatie, alsook aan het stakingsrecht. Vervolgens zegde de Minister van Veiligheid en Justitie de gerechtsdeurwaarder evenwel aan het vonnis niet ten uitvoer te leggen omdat tenuitvoerlegging de volkenrechtelijke immuniteit van executie van de EOO zou schenden. Deze aanzegging is weinig bevorderlijk voor de ontwikkeling van de accountability van internationale organisaties, en staat op gespannen voet met de mensenrechten.  

Op 17 februari 2015 verklaarde het Gerechtshof Den Haag zich in kort geding bevoegd om inhoudelijk te oordelen over een door twee vakbonden aangebrachte claim tegen de EOO. Het Gerechtshof was van oordeel dat de EOO geen aanspraak kon maken op enige immuniteit van jurisdictie in deze zaak, in weerwil van de relevante bepalingen in het zetelakkoord tussen de EOO en Nederland. Omdat de vakbonden hun claims niet konden voorleggen aan een andere  geschillenbeslechtingsinstantie voorzien door de EOO, was de het recht van de vakbonden op toegang tot een rechter, zoals neergelegd in artikel 6 EVRM, op onevenredige wijze beperkt. Het Hof achtte vervolgens de beperkingen die de EOO had aangebracht aan vakbondsvorming en –communicatie, alsook aan het stakingsrecht, een schending van fundamentele collectieve arbeidsrechten. Het gebood de EOO de vakbonden onbelemmerde toegang te geven tot het interne mailsysteem van de EOO en hen toe te laten tot collectieve onderhandelingen, en verbood de organisatie de bepalingen van haar Dienstreglement die het recht op staking beperken, toe te passen.

Deze beslissing lijkt neer te komen op een Pyrrusoverwinning voor de vakbonden. Bij brief van 19 februari 2015 stelde de EOO het Ministerie van Buitenlandse Zaken in kennis van de betekening van het arrest met bevel tot executie. Hierop zegde Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten op 23 februari 2015 de gerechtsdeurwaarder aan dat, op grond van artikel 3a, tweede en vijfde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet, zowel de betekening als de in de betekening aangekondigde executiemaatregelen, strijdig zijn met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Nederlandse Staat en dat uitvoering daarvan moet worden geweigerd. Dit artikel bepaalt dat de Minister een gerechtsdeurwaarder kan aanzeggen dat een ambtshandeling die hem is opgedragen, dan wel door hem reeds is verricht, in strijd is met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Staat. Ten gevolge van deze aanzegging is de gerechtsdeurwaarder niet bevoegd tot het verrichten van de ambtshandeling. Voor zover deze reeds is verricht, is ze nietig. De volkenrechtelijke verplichtingen betreffen in dezen de immuniteit van executie van de EOO. Op basis van artikel 1 van het Protocol inzake voorrechten en immuniteiten van de EOO genieten de kantoorruimten van de Europese Octrooiorganisatie in alle aangesloten verdragsstaten onschendbaarheid, en op basis van artikel 3 lid 2 kunnen eigendommen en activa van de Organisatie niet worden blootgesteld aan vordering, inbeslagneming, onteigening of beslaglegging.

Artikel 3a van de Gerechtsdeurwaarderswet in combinatie met het voornoemde Protocol, stellen de Minister in staat vonnissen en arresten van de Nederlandse hoven en rechtbanken niet te laten uitvoeren, voor zover zij zijn gewezen tegen internationaal beschermde personen of entiteiten, zoals internationale organisaties (bijvoorbeeld EOO), staten, of diplomaten. Wat internationale organisaties betreft, heeft het Gerechtshof Den Haag deze praktijk bevestigd in een beslissing uit 2007 met betrekking tot de Organisatie voor het Verbod van Chemische Wapens (OPCW). In deze beslissing impliceerde het Gerechtshof dat de loutere betekening van een vonnis aangaande de doorbetaling van loon strijdig is met beginsel van immuniteit van executie zoals neergelegd in artikel 4 lid 2 van het tussen Nederland en de OPCW gesloten zetelverdrag. Het Hof stelde hierbij dat de immuniteit van executie in beginsel los staat van een eventuele immuniteit van jurisdictie, en dat de immuniteit van executie waarborgt ‘dat het gebruik van de goederen en bezittingen van de OPCW ongehinderd door enige executiemaatregel kan plaatsvinden’. A fortiori valt te stellen dat het opleggen van een dwangsom strijdig is met het beginsel van de immuniteit van executie, des te meer omdat een dwangsom zonder verdere rechterlijke toetsing ten uitvoer kan worden gelegd, zoals het Gerechtshof Den Haag in 2011 besliste in een andere zaak tegen EOO.

Gezien de verschillende aard en doelstelling van de immuniteit van jurisdictie en executie – wat overigens ook wordt bevestigd in het recht van de staatsimmuniteit – is het derhalve mogelijk dat een internationale organisatie geen immuniteit van jurisdictie en toch wel immuniteit van executie geniet. Zeker bij het recht van de staatsimmuniteit kan het voorvallen dat een staat, in het licht van de vele uitzonderingen op het beginsel van de immuniteit van rechtsmacht,  geen immuniteit van rechtsmacht geniet, maar toch immuniteit van executie, omdat de bestemming van de beslagen vorderingen of goederen publiek is. Aangezien er minder uitzonderingen op de immuniteit van rechtsmacht van internationale organisaties voorhanden zijn, zijn er relatief weinig vonnissen en arresten gewezen tegen internationale organisaties die voor executie in aanmerking komen. Wanneer executie wordt overwogen, zal in beginsel slechts daadwerkelijk tot uitvoering kunnen worden overgegaan als dit voorzien is in het zetelakkoord tussen Nederland en de betreffende organisatie; wat de EOO betreft is dit voor zover de internationale organisatie uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van haar immuniteit, voor zover het gaat om een civiele rechtsvordering ter zake van ongevallen met motorvoertuigen, of voor zover een scheidsrechterlijke uitspraak ten uitvoer wordt gelegd (zie art. 3 Protocol – inzake voorrechten en immuniteiten).

De vraag rijst evenwel of de in het zetelakkoord bepaalde lijst van uitzonderingen uitputtend is, dan wel of de immuniteit van executie ook getoetst kan worden aan artikel 6 EVRM. Wat EOO betreft heeft het Gerechtshof Den Haag per slot van rekening de vrij absoluut verwoorde immuniteit van rechtsmacht van de organisatie, zoals bepaald in artikel 3 van het Protocol inzake Voorrechten en Immuniteiten van de EOO (dit is hetzelfde artikel dat ook voorziet in de immuniteit van executie), getoetst aan artikel 6 EVRM. Er valt veel voor te zeggen dat de dynamische interpretatie van artikel 3 van het Protocol – een interpretatie in het licht van latere evoluties inzake de toepassing van artikel 6 EVRM op het niveau van het EHRM – ook geldt voor de immuniteit van executie. Het Belgische Hof van Cassatie bijvoorbeeld besliste in 2009, in een arbeidsrechtelijke zaak tegen de ACP (een internationale organisatie van Afrikaanse, Caraïbische en Stille Zuidzee-staten) dat artikel 6 EVRM ook van toepassing is op executieprocedures, en hief vervolgens de immuniteit van de organisatie op omdat de ACP geen alternatieve executieprocedure voorzag die het recht op een rechtsmiddel van de klager zou beschermen. Er anders over beslissen holt immers de effectieve bescherming die artikel 6 EVRM biedt uit, en maakt het mogelijk dat rechterlijke beslissingen die de immuniteit van een internationale organisatie verwerpen, dode letter blijven. Vanuit zowel een nationaal als internationaal rechtsstatelijk standpunt zou een dergelijke uitkomst ongewenst zijn.

Artikel 3a lid 7 van de Gerechtsdeurwaarderswet bepaalt dat de voorzieningenrechter de gevolgen van de aanzegging kan opheffen. Wanneer hij, in de EOO-zaak of enige toekomstige zaak, de aanzegging van de Minister toetst in het licht van het volkenrecht, is het aangewezen dat hij bij deze rechterlijke toetsing niet slechts de bepalingen van het zetelverdrag betrekt, maar ook artikel 6 EVRM. In de praktijk zou dit ertoe moeten leiden dat het vonnis of arrest van de rechter die de immuniteit van rechtsmacht van de internationale organisatie afwijst, ook zal moeten worden uitgevoerd, tenzij de organisatie een alternatieve vorm van executie voorstelt die niettemin een equivalente rechtsbescherming biedt. Er valt niet meteen in te zien welke executievorm EOO kan voorstellen die anders is dan de vorm bepaald in het arrest van het Gerechtshof Den Haag (het geven van onbelemmerde toegang tot het interne mailsysteem van de EOO, de toelating tot collectieve onderhandelingen, en het verbod op toepassing van de bepalingen van het Dienstreglement die het recht op staking beperken), en die toch recht doet aan de internationale arbeidsrechtelijke verplichtingen die op haar rusten.